西安市人民政府办公厅关于印发《西安市国家级旅游业改革创新先行区建设实施方案》的通知
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市国家级旅游业改革创新先行区建设实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
西安市人民政府办公厅
2017年12月29日
西安市国家级旅游业改革创新先行区建设实施方案
根据国家旅游局认定西安市为创建第二批国家级旅游业改革创新先行区的有关创建要求，依据国家旅游局办公室印发的《国家级旅游业改革创新先行区建设管理办法》(旅办发〔2017〕41号)，制定本实施方案。
一、指导思想
认真贯彻党的十九大精神，坚持全域旅游发展理念，聚焦先行区建设规定任务、商定任务和自选任务，以改革创新旅游管理体制机制、旅游产业制度、旅游政策措施为重点，坚持两级联动，以市和区县两级政府为主体，分层推进、形成合力。坚持问题导向，着力破解旅游业发展中的障碍和突出矛盾，全方位、全要素、全时空构建全域旅游大格局，打造西安最具东方神韵的国际一流旅游目的地城市。
二、发展目标
全面贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)、《国务院办公厅关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》(国办发〔2016〕70号)等要求，用三年时间，加快旅游业追赶超越步伐，推动我市从旅游资源大市向旅游产业强市转变，到2020年，旅游业总收入达到3100亿元，接待海内外游客2.6亿人次，旅游业对全市经济社会的综合贡献率进一步提升。
三、主要任务
(一)改革创新旅游产业定位。
1.强化产业定位。以先行区建设促进全域旅游发展，召开全市旅游产业发展大会，制定出台《西安市创建全域旅游示范市实施方案》，明确将旅游业培育成为全市经济社会发展的战略性支柱产业，发挥旅游业引领和带动作用。(牵头单位：市旅发委。配合单位：各区县政府、开发区管委会)
2.坚持规划引领。2017年底前完成《西安全域旅游发展总体规划》编制工作，按照“多规合一”的思路，综合考虑城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划，以及经济效益、生产生活等诸多因素，把旅游元素融入到经济社会发展的各个领域，构建“全域景区”。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市规划局、市发改委、市国土局、市建委、市秦岭办，各区县政府、开发区管委会)
(二)改革创新旅游管理体制机制。
3.深化旅游体制改革。加快推进区县、开发区旅游发展委员会的设立，统筹旅游产业发展。(牵头单位：市编办。配合单位：市旅发委，各区县政府、开发区管委会)
4.成立全市旅游发展工作领导小组。由市政府主要领导担任组长，分管领导担任副组长，市级相关部门和区县、开发区主要负责同志任小组成员，定期研究解决旅游发展中的重大问题，形成促进旅游发展的综合协调机制。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市编办，各区县政府、开发区管委会)
(三)改革创新旅游发展引导机制。
5.加大财政扶持力度。研究制定并积极落实财政支持旅游业发展的相关政策措施，依据项目逐年加大财政资金投入，重点加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和城市旅游形象宣传推广，提升公共服务水平，提升西安旅游主题品牌形象。(责任单位：市财政局。配合单位：市旅发委)
6.建立多元化投融资平台。推动“旅游+金融”融合发展，设立40亿元西安旅游发展基金，鼓励社会资本参与设立旅游产业基金，建设多元化投融资平台。建立健全旅游产业资产评估以及股权、经营权、订单、知识产权等无形资产抵质押办法，拓宽高成长企业和领军企业的融资渠道。(牵头单位：市金融办。配合单位：市财政局、市旅发委)
7.保障旅游合理用地需求。贯彻落实国土资源部、住房城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)，2018年底前制定出台我市相应的指导意见和措施，对投资大、发展前景好的旅游重点项目，优先落实用地计划指标，积极保障旅游业发展用地供应。(牵头单位：市国土局。配合单位：市建委、市旅发委，各区县政府、开发区管委会)
8.加强旅游人才队伍建设。落实我市关于深化人才发展体制机制改革、打造“一带一路”人才高地的若干政策，加强创新型、国际型、复合型旅游人才培养，对在西安创办旅游企业或开展旅游研究成果产业化活动的旅游人才，按照规定标准给予项目配套奖补。对于入选全市“突出贡献企业家”、“优秀新星企业家”、“百名优秀人才培养计划”等项目的旅游人才，按规定标准落实奖励激励措施。着力导游队伍建设，每年举办“西安优秀导游大赛”，到2020年建成一支“百名金牌导游”队伍。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市委人才办、市财政局，各区县政府、开发区管委会)
(四)改革创新旅游监管执法机制。
9.创新旅游市场监管协调机制。根据全市旅游发展工作领导小组的制度安排，由市级分管领导牵头负责，旅游、公安、工商、价格、食品药监、交通运输、城市管理、体育、文化、文物等职能部门参加，固定相关部门执法人员，统一协调旅游市场的监管和行政处罚。强化属地管理原则，进一步明确市和区县两级监管工作职责。加强市、区县旅游执法机构建设，配强人员和装备设施，实现旅游市场网格化、无缝隙管理。(牵头单位：市旅发委。责任单位：市工商局、市交通局、市物价局、市公安局、市城管局、市食品药监局、市质监局、市体育局、市文物局、市文广新局、市宗教局，各区县政府、开发区管委会)
10.建立旅游市场诚信体系。将旅游诚信建设纳入全市社会信用体系，打响“诚信西安游”品牌。加强诚信制度化建设，制定旅游从业人员诚信服务准则，规范旅游消费者投诉、意见反馈以及游客不文明行为信息记录，建设旅游行业管理与诚信建设查询系统，加强旅游企业、从业人员信用信息的公开和共享。深化旅游市场信用分类管理，发挥旅游行业协会的自律作用，建立旅游企业、从业人员“红黑榜”制度，定期向社会公示，实施守信激励和失信惩戒，大力营造旅游市场的诚信经营氛围。(牵头单位：市旅发委、市工信委。配合单位：市工商局、市交通局、市物价局、市公安局、市城管局、市食品药监局、市质监局、市体育局、市文物局、市文广新局、市宗教局，各区县政府、开发区管委会)
11.提升游客服务信息化水平。以12345市民热线综合服务平台为载体，实现热线资源整合优化，统一受理全市旅游咨询、举报、投诉和建议，提升游客服务信息化水平。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市电子政务办、市工商局、市交通局、市物价局、市公安局、市城管局、市食品药监局、市质监局、市体育局、市文物局、市文广新局、市宗教局，各区县政府、开发区管委会)
12.加强旅游投诉受理服务。依托市民及游客服务中心，涉旅相关部门、旅游巡回法庭集中进驻，按照“有诉必接、每接必查、每查必果”要求，加强部门间联动，提高游客满意度水平。(责任单位：市旅发委、市法院、市工商局、市交通局、市物价局、市公安局、市城管局、市食品药监局、市质监局、市体育局、市文物局、市文广新局、市宗教局)
(五)改革创新旅游公共服务机制。
13.加快推进游客服务中心及集散中心建设。按照“11473”布局，在全市建成1个综合性、1个中心性和4个重点区域市民及游客服务中心，提升全部a级景区游客服务中心功能。规划建立包括大型交通枢纽、核心旅游区域、景区所在区域三级旅游集散中心体系，提升集散服务功能。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市交通局、市发改委、市建委，各区县政府、开发区管委会)
14.加快推进旅游厕所革命。通过政策引导、资金补助、标准规范等手段持续推进厕所革命，到2019年底，新建改建不少于559座旅游厕所。在所有a级景区推进第三卫生间(家庭卫生间)建设，鼓励星级和非星级酒店公厕对外开放。开发智能厕所搜索系统，提高服务便捷度。(牵头单位：市城管局、市旅发委。配合单位：各区县政府、开发区管委会)
15.加快推进旅游标识系统升级改造。制定全市旅游标识系统建设实施方案，到2020年，实现高速公路、国道、省道、旅游专用道路以及旅游景区、旅游度假区、商业步行街区等游客集中区域的旅游交通引导标识体系全覆盖。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市规划局、市交通局、市公安局、市建委、市市政局，各区县政府、开发区管委会)
16.加快推进自驾车露营地建设。2017年重点启动在秦岭北麓长安、蓝田段及未央区建设3处自驾车露营地，2020年前，在秦岭北麓西安段新建一批自驾车营地，为自驾车游客提供停车、加油、露营、房车宿营、交通指引等配套及特色服务。(牵头单位：各区县政府、开发区管委会。配合单位：市秦岭办、市国土局、市规划局、市水务局、市旅发委)
17.加快推进公共停车场建设。按照全市公共停车场建设计划，每年新增1万个以上公共停车位，努力满足市民和游客出行停车需求。(牵头单位：市建委。配合单位：市规划局，各区县政府、开发区管委会)
18.加快推进智慧旅游建设。优化旅游基础网络环境，积极推进“无线西安”建设。建立西安旅游服务线上“总入口”和西安旅游大数据中心，形成集交通、气象、客流信息等为一体的综合服务平台，2020年，全市主要涉旅场所实现wifi全覆盖，建立新型智慧旅游游客体验终端，在旅游景区推进智能支付。(牵头单位：市旅发委、市工信委。配合单位：各区县政府、开发区管委会)
19.加强旅游志愿者队伍建设。制定《西安市文明旅游志愿者服务管理办法》，建立旅游志愿者注册、培训、管理、考核、保障等制度体系，形成一支专兼职的拥有旅游文明引导、游览讲解、质量监督、旅游咨询、应急救援等服务能力的高水平志愿者队伍。(牵头单位：市旅发委、市文明办、团市委、市教育局。配合单位：各区县政府、开发区管委会)
(六)改革创新旅游资源利用与环境保护协调机制。
20.完善法规标准体系。2018年完成《西安市旅游条例》修订工作，加强与相关法律法规的衔接，以大遗址和秦岭保护开发利用为重点，创新人文和风景旅游资源保护利用机制。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市法制办、市环保局、市秦岭办、市文物局、市水务局，各区县政府、开发区管委会)
21.建立秦岭北麓旅游资源保护利用机制。2018年底前出台《秦岭北麓旅游资源保护利用指导意见》，推进秦岭北麓生态旅游资源保护利用。建立旅游项目会审机制，对企业开发资质、开发能力、开发规划加强审查，对项目开发过程实施跟踪管理。建立生态补偿机制，分类研究自然山水景区、文化景区、红色旅游景区资源环境修复技术以及矿山修复、军工企业闲置用地利用。完善宣传机制，开展旅游环保宣传教育活动，促进运营企业、游客和当地居民主动维护景区环境。(牵头单位：市秦岭办。配合单位：市旅发委、市发改委、市环保局、市农林委、市国土局、市规划局、市建委，各区县政府、开发区管委会)
22.建立全市文物旅游资源保护利用机制。按照《西安博物馆城建设总体方案》，通过深入挖掘、有效整合，不断将文化遗产资源转化为旅游资源，增强旅游供给，推进旅游产业发展。(牵头单位：市文物局。配合单位：市旅发委、市发改委、市国土局、市规划局、市建委，各区县政府、开发区管委会)
23.坚持重大项目带动。坚持“项目为王、项目为先”理念，加强与华侨城集团、万达集团、宋城集团、华夏文旅集团等企业的合作，加快签约项目落地，以重大项目和文化旅游特色小镇建设为抓手，打造“文化+旅游+城镇化”大平台，引领产业升级，增添市场活力，拓展西安旅游发展格局。到2020年，打造7个特色旅游小镇。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市发改委、市规划局、市国土局、市建委、市秦岭办，各区县政府、开发区管委会)
24.推进旅游产业精准扶贫。将旅游资源的保护利用与旅游产业扶贫有机结合，2017年底前编制《西安旅游产业扶贫行动计划(2017—2020)》，支持建档立卡贫困村立足自身资源条件，因地制宜发展乡村旅游，并对成熟的乡村旅游点进行提档升级，发挥其吸纳就业、带动致富的作用。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市扶贫办、市农林委、市秦岭办、市建委、市财政局，各涉农区县政府、开发区管委会)
(七)改革创新旅游考核机制。
25.优化考核标准。将旅游业发展指标作为全市经济社会发展的重要考核内容，合理设置旅游业考核指标，突出旅游业总收入、旅游业增加值对生产总值的占比等重点，完善考核办法，推动提高旅游业作为支柱产业的总体贡献度。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市考核办，各区县政府、开发区管委会)
26.改进考核方式。制定旅游业综合考核办法，适度增加旅游业考核分值权重，建立市、区县联动考核模式，试点开展游客测评及第三方考核评价机制，推进公开、公正、公平考核。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市考核办，各区县政府、开发区管委会)
27.深化考核结果运用。深入推进旅游行政效能革命，建立健全目标考核日常管理和考核奖惩机制，将旅游业综合考核结果运用纳入全市目标考核体系。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市考核办，各区县政府、开发区管委会)
(八)改革创新旅游消费供给体系。
28.扩大旅游产品消费供给。在巩固完善“世界古都、丝路起点”两大核心品牌旅游产品的同时，加快编制秦岭北麓和渭河西安段休闲度假带规划，重点打造生态度假、温泉养生、亲水休闲、乡村体验等休闲度假产品，到2020年，力争5a级景区达到5家，新增国家级生态旅游度假区和国家级旅游度假区1—2家。加快高品质特色酒店建设，力争2020年达到50家。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市规划局、市秦岭办、市水务局、市农林委、市商务局、市投资委、市卫计委、市体育局，各区县政府、开发区管委会)
29.拓展旅游消费空间。推动从景点旅游向都市休闲和乡村休闲全域化拓展，以城墙为核心圈，整合城市特色街区、公园广场、商业综合体、城市景观带各类资源，优化休闲旅游业态，打造古城慢游系统。实施“乡村度假”工程，主推农事体验、果品采摘、赏花看景和特色美食，提升农家乐服务水平，大力推进民宿和田园综合体发展。鼓励乡村旅游农产品线上线下销售，联合知名电商企业推出“西安乡村旅游特产产品专区”。到2020年打造30家市级乡村旅游示范村。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市农林委、市商务局、市城管局，各区县政府、开发区管委会)
30.延长旅游消费时段。实施亮化工程,打造夜间景观,开发夜间购物休闲产品,鼓励商场、餐饮店、酒吧、娱乐场所延长夜间营业时间，打造夜游经济。以曲江书城、新华里、万邦书城等特色书店为龙头，推出“书店+文化”产业项目。提升现有旅游演艺水平，鼓励旅游景点与文化企业合作打造精品原创演艺。推出“西安旅游特惠套餐”，以优惠券、福利卡等形式刺激市民、游客再次消费。(责任单位：市市政局、市商务局、市文广新局、市旅发委，各区县政府、开发区管委会)
31.扶持旅游消费潜力行业。制定西安“旅游+”产业融合发展系列指导意见，通过政策引导扶持，促进旅游与美食、文创、影视剧制作、旅游商品、旅游演艺、旅游装备制造、休闲康养、研学旅游等具有一定基础和发展潜力行业的融合发展，培育旅游消费新业态，延伸产业链条。(责任单位：市旅发委、市商务局、市文广新局、市工信委、市卫计委、市体育局、市教育局，各区县政府、开发区管委会)
32.坚持旅游国际化引领。以旅游目的地功能、产品、营销、管理、服务和环境为重点，营造国际化的旅游消费环境。实施旅游品牌国际推广专项计划，加强与各大门户网站、搜索引擎合作，借助世界主流媒体推介西安旅游。实施会展旅游提升行动，利用欧亚经济论坛、丝博会等大型会议、会展活动开展旅游宣传营销。(牵头单位：市旅发委。配合单位：市委外宣办、市商务局、市外侨办、市会展办，各区县政府、开发区管委会)
四、保障措施
(一)加强组织领导。在全市旅游发展工作领导小组的统筹安排下，加强创建工作的协调对接和督导检查。
(二)扎实推进落实。各单位要将国家级旅游业改革创新先行区创建任务列入本单位的重要工作和议事日程，制定切实有效的工作措施，扎实开展创建各项工作。市旅发委要根据目标要求、责任分工和时间节点，制定具体的推进落实计划。各责任单位要制定各自的细化方案，明确任务、明确时限，全力推进。
(三)开展先行试点。依据国家旅游局改革创新先行区创建的基本经验，结合我市先行区建设实施方案总体安排，在全市整体推进的同时，重点在临潼区进行全域旅游综合管理体制试点，在长安区开展旅游资源利用与生态环境保护试点，在周至县、蓝田县开展旅游产业扶贫、带动农民增收致富试点，在曲江新区开展旅游公共服务供给试点和提升旅游消费水平试点，先行抓出亮点，取得经验在全市推广。
(四)营造良好氛围。市级新闻媒体要加大宣传力度，提高市民群众对创建国家级旅游业改革创新先行区的知晓率。要及时宣传先行区创建工作中涌现出的好经验、好做法，对改革创新亮点工作和典型案例进行专题报道、深度解读，大力营造加快推进旅游改革创新工作的良好氛围和社会环境。
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